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网络平台联通大势

网络平台联通大势

来源:《财经》E法

作者:樊瑞

编辑:朱弢

在过去近二十年的发展过程中,互联网尤其平台互联网企业之间互相屏蔽或限制对方链接,已司空见惯。如今迎来工信部首次明确监管表态。

9月13日,在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上,工信部新闻发言人、信息通信管理局局长赵志国表示,互联互通是互联网行业高质量发展的必然选择。2021年7月,工信部启动了为期半年的互联网行业专项整治行动,屏蔽网址链接成为重点整治的问题之一。

为此,工信部采取行政指导会等多种形式,要求企业按照整改要求,务实推动即时通信屏蔽网址链接等不同类型的问题,能够分步骤、分阶段得到解决。工信部还指出,要强化依法处置,对于整改不彻底的企业也将依法依规采取处置措施。

官方此次所释放信号表明,推进各网络平台互联互通成为大势。那么,解除屏蔽网址链接的背景是什么?推进解除屏蔽网址链接的法律依据是什么?又将带来哪些影响?

要求解除链接屏蔽

在9月13日的新闻发布会上,央广记者提问时表示,几天前工信部召开会议提出三点合规标准,要求9月17日各平台要按标准解除屏蔽网址链接,那么,工信部的考量因素和未来治理重点是什么?

此前有消息称,工信部在9月9日下午召开了屏蔽网址链接问题的行政指导会,对平台提出具体合规要求,当天参会的企业包括阿里巴巴、腾讯、字节跳动、百度、华为、小米、陌陌、360、网易等。

三点合规标准具体为:1、具有外部网址链接访问功能的即时通信软件,对于用户分享的同种类型产品或服务的网址链接,展示和访问形式应保持一致;2、具有外部网址链接访问功能的即时通信软件,用户在即时通信中发送和接收合法网址链接,点击链接后,在应用内以页面的形式直接打开;3、不能对特定的产品或服务网址链接附加额外的操作步骤,不能要求用户手动复制连接后转至系统浏览器打开。

相较于此前的原则性要求,这次是官方首次明确提出解除链接屏蔽的合规标准。

工信部部长肖亚庆在回应屏蔽网址链接问题时认为,中国平台经济发展很快,总体态势是好的,特别是在促进经济社会发展中和方便群众生活方面,都起了非常重要的作用。

但他同时指出,平台经济在发展中也存在一些问题,而“互联网发展一定要能够使老百姓的生活更加方便,助力各方面发展,最终促进互联网行业、平台经济健康有序发展”。

赵志国具体介绍说,在2021年7月,工信部在前期APP专项治理的基础上,启动了为期半年的互联网行业专项整治,聚焦扰乱市场秩序,侵害用户权益、威胁数据安全、违反资源和资质管理规定等四个方面、八类问题。

赵志国表示,屏蔽网址链接也是这次重点整治的问题之一。他指出,如何保障合法的网址链接正常访问,是互联网发展的基本要求,“无正当理由限制网址链接的识别、解析、正常访问,影响了用户体验,也损害了用户权益,扰乱了市场秩序”。工信部收到较多用户的举报和投诉,当前正在按照专项行动的方案安排,指导相关互联网企业开展自查整改。

在自查整改中,工信部采取行政指导会等多种形式,帮助企业认识到,互联互通是互联网行业高质量发展的必然选择,让用户畅通安全使用互联网也是互联网行业的努力方向。赵志国要求企业能够按照整改要求,务实推动即时通信屏蔽网址链接等不同类型的问题,能够分步骤、分阶段予以解决。

工信部要求分阶段解决链接屏蔽的问题,系因该问题由来已久且操作复杂。

工信部还在会上披露了下一步的治理举措,主要包括三个方面:一是加强行政指导,对整改不到位的问题继续通过召开行政指导会等多种方式,督促企业抓好整改落实;二是加强监督检查,将各种线索渠道收集到的问题纳入台账,并作为监督检查的重点,通过实地检查、拨测验证、技术检测等多种方式,确保问题能够整改到位;三是强化依法处置,对于整改不彻底的企业也将依法依规采取处置措施,整改一批典型违规行为,查处一批典型违规企业,推动形成互通开放、规范有序、保障安全的互联网发展良好环境。

法律依据是什么?

工信部要求解除平台链接封禁的消息出来后,引发各界关注。

武汉大学法学院副教授周围表示,作为行业管理部门,工信部的主要职责就是互联网行业的指导与管理。此次限期解除屏蔽链接,是工信部专项整治行动的重要部署。互联网领域的一个重要特征就是开放,平台经营者之间的互联互通是回归互联网的本心和初衷。

那么,工信部这项要求的法律依据是什么?

中国社会科学院大学竞争法研究中心执行主任韩伟表示,这一要求的直接依据可能涉及工信部在2011年底发布、2012年3月15日起施行的《规范互联网信息服务市场秩序若干规定》(“工信部20号令”,下称《规定》)。该《规定》第5条规定,禁止互联网信息服务提供者通过恶意干扰和恶意实施不兼容行为,侵犯其他互联网信息服务提供者合法权益。《规定》的上位法为《电信条例》和《互联网信息服务管理办法》。

此外,屏蔽网址链接还可能涉嫌违反《反垄断法》和《反不正当竞争法》,前者主要针对的是有市场支配地位的平台,后者针对的是一般市场主体的不正当竞争行为。

上海大邦律师事务所高级合伙人游云庭指出,有市场支配地位的经营者,不得滥用市场支配地位,排除、限制竞争,没有正当理由,不得拒绝与交易相对人进行交易。而屏蔽链接就是拒绝交易,是《反垄断法》禁止的垄断行为。

此外,《反不正当竞争法》第十二条规定,经营者不得利用技术手段,通过影响用户选择或者其他方式,恶意对其他经营者合法提供的网络产品或者服务实施不兼容,妨碍、破坏其他经营者合法提供的网络产品或者服务正常运行。

屏蔽竞争对手链接的行为本质上也是一种不兼容。游云庭表示,以国内最大的社交平台微信为例,一家公司的产品链接被微信屏蔽后,需要手动复制链接,黏贴到浏览器才能访问,非常不便,而移动互联网时代竞争异常激烈,这种微信造就的不方便就是不兼容。往往会导致链接被屏蔽者的竞争对手崛起,从而使前者受到冲击。

值得注意的是,《反垄断法》和《反不正当竞争法》的执法机构主要是市场监管部门,而本次官方就解除平台链接封禁表态的部门是工信部。韩伟告诉《财经》E法,多头监管有时可能造成企业合规的困惑,为避免行业监管与统一市场监管的关系交织不清从而降低市场预期,行业监管与市场监管(包括相应立法、政策设计)的关系需要不断调整与优化。他指出,在市场能发挥基础作用的领域,市场监管应遵循负面清单规则。

韩伟说,总体而言,在行业监管(主要关注竞争机制功能缺陷的填补)与市场监管(竞争机制维系为核心)的关系处理过程中,为确保竞争政策在经济生活中发挥基础性地位的发展大方向,应坚持“竞争优先、慎用管制”的原则。

对于不同执法部门间可能存在的潜在冲突,武汉大学法学院教授、竞争法与竞争政策研究中心主任孙晋表示,工信部属于行业监管范畴,面对平台经济这种新的业态形势,行业监管和统一市场的专业监管应当互补,形成合力。具体而言,行业监管可以发挥其技术专业优势,统一的市场监管可以发挥其更丰富的执法经验、对法律更深刻理解的优势,在具体执法中,孙晋建议以专业监管为主、行业监管为辅,形成监管合力,“不妨把监管看成是企业发展的第一推动力,可以激发企业合规经营的内在动力,长远来看,有利于推动经济的持续健康发展”。他还提醒指出,除了监管外,还应当给平台企业之间的私法自治留有一定的空间。

浙江理工大学法学院院长、国务院反垄断委员会专家组咨询成员王健对《财经》E法表示,互联网平台之间的互联互通与传统电信企业之间的互联互通不尽相同,尚缺乏统一的法律标准和技术标准,同时还要兼顾隐私保护、数据安全和网络安全等问题,因此,目前最可行的路径是针对不同类型的问题,平衡互联互通的风险和收益。他指出,要协调好反垄断监管和行业监管之间的关系,有序渐进推动互联互通,促进规范实施。

在赵志国的表态中,对解除网址链接的情况加了限定语——“无正当理由”。

那么,什么情况下是“有正当理由”的限制呢?韩伟认为,对于涉及黄色、暴力、不当言论等相关内容,平台可以进行合理的链接屏蔽。

孙晋告诉《财经》E法,目前中国尚无平台企业竞争合规的国家标准,具体到封禁行为,目前缺乏明确的法律规定,“什么封禁具有合理性,什么封禁行为应该被法律禁止,不同程度的违法行为要受何种处罚等,缺乏明晰规定”。他透露,目前由高校、专业协会、媒体智库组成的标准起草秘书处和专家组正在制定相应《平台经济领域竞争合规管理团体标准》,推进平台企业竞争合规指引,希望能够尽快推出。

对谁影响最大?

在9月13日工信部的发布会后,各互联网企业纷纷表态。

各方的共识是,受此次工信部新规影响最大的是腾讯。8月初阿里CEO张勇曾隔空向腾讯喊话,表示想与腾讯实现互联互通,打通双方生态。腾讯之后回应称,互联互通的开放主体是中小企业,但是否对阿里开放,腾讯并未直接回应。《财经》E法在此前的采访中了解到,阿里更有动力推动平台互联互通,而腾讯并无更多动力。对此,有专家认为,互联互通后,对于一些处于流量瓶颈期急于获取新流量的企业,如何遏制新型不正当竞争行为和垄断行为值得关注和警惕。

腾讯表示,坚决拥护工信部的决策,分阶段分步骤地实施相关政策措施。腾讯相关人士告诉《财经》E法,微信对外链管理一直较为严格,一旦新的规定出台,管理难度会大大增加。近年来打击电信诈骗一直是互联网公司的重要课题,微信外链打开,各种鱼龙混杂的信息出现,对微信的平台管理能力构成新的挑战,可能让用户权益暴露在风险之中。

阿里当天回应表示,互联是互联网的初心,开放是数字生态的基础。阿里将按照工信部相关要求,与其他平台一起面向未来,相向而行。

字节跳动给《财经》E法的回应中称,保障合法的网址链接正常访问,是互联网发展的基本要求,事关用户权益、市场秩序和行业创新发展。字节跳动称,将认真落实工信部决策。呼吁所有互联网平台行动起来,不找借口,明确时间表,积极落实,给用户提供安全、可靠、便利的网络空间,让用户真正享受到互联互通的便利。

屏蔽链接是互联网领域的常见情况。周围指出,屏蔽链接并不意味着该链接无法访问,更多地体现为增加打开该链接的步骤和条件,如对特定竞争对手的产品链接附加额外的操作步骤或无法直接在应用内访问特定链接。这种行为会降低用户体验,个别繁复的操作甚至可能导致用户放弃分享行为,间接地影响竞争对手的营销计划。

上海申伦律师事务所律师夏海龙表示,除了企业保护自身或所投资企业商业利益的考虑,将屏蔽外部链接作为扼制竞争对手的情况,信息安全也是一个考量因素,“如果允许用户直接在App内访问外部链接,的确可能提升用户信息泄露等的风险”。

屏蔽网址链接,对于用户最直观的感受就是不同App之间的信息分享不够便利,往往需要通过图片、口令等形式间接实现,操作比较繁琐。夏海龙向《财经》E法指出,对一些初创企业来说,在商业发展中,他们与平台的关系就变得至关重要,能否借力平台流量往往决定了它们获取用户的速度和成本。

行政指导应重在“指导”

解除链接屏蔽会有什么影响?是否会更有利于创新?

游云庭表示,工信部的规定得到落实后,对于中国互联网生态的繁荣以及规范互联网公司之间的竞争秩序都有好处。他指出,如果竞争加强,对于消费者权益也是有好处。此外,能给具有创新能力的中小企业提供生机。

韩伟对此有不同意见,工信部新规对不同市场主体(比如大型企业与中小企业,以及不同平台类型)的效果可能出现差异,对消费者短期及中长期利益的影响,以及对创新的影响,都有待观察与评估。

韩伟还指出,通过解除链接屏蔽,最终消费者的数据可迁移性有望得到提升,不可否认这的确会在很多方面有利于消费者利益。值得注意的是,相关企业需要结合《个人信息保护法》等法律的规定,充分评估潜在的适法冲突,从自身的内部管理规则、技术调整,以及外部的沟通衔接等方面做好准备,包括相关的应急预案。就监管部门而言,也应确保沟通渠道的畅通。

周围表示,工信部的专项整治的目的是治理互联网领域的竞争乱象。这对于加深平台企业对屏蔽行为弊端的理解,提升互联互通水平有着积极意义。工信部部长肖亚庆指出,安全是互联互通的底线。对此,周围认为,什么样的互联互通是安全的、什么样的外部链接存在安全风险等问题,不能由平台企业自行定义,还需要监管部门的引导和参与。“这种行政指导将有助于厘清平台治理规则的边界,避免平台自治规则的滥用。”

周围同时也指出,目前市场的整体状态和具体的企业都受到监管政策的影响,而具体的监管效果目前不易评估。对于不同企业而言,对外部链接的开放程度、范围甚至不同业务的开放顺序,都有可能对相关细分领域的竞争状况产生影响。因此,行政指导应该重在“指导”,即指引整改方向,参与方案讨论,监督方案实施,在治理竞争隐患的同时,不损害市场活力。

不容回避的是,互联互通会存在一定的风险。夏海龙提醒,当前各大互联网企业在网络内容生态、个人信息保护、数据安全等方面承担较多的主体责任压力,因此各大平台限制外部链接,也存在一定的正当商业利益诉求与合规必要性,未来监管部门在具体的落实措施上,应当充分考虑并尊重这一客观现实,否则很有可能顾此失彼。

就目前而言,监管部门从解除链接屏蔽着手,力图推动互联网平台互联互通已是大势所趋,相关监管要求如何落地值得关注。

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